在市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能否適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)建筑工程使用不合格建材進(jìn)行處罰這一問(wèn)題上，爭(zhēng)議已久

【參考意見(jiàn)】

要弄清市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)究竟能否適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)建筑工程使用不合格建材進(jìn)行處罰，就必須弄清以下問(wèn)題：

一、準(zhǔn)確理解《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定的內(nèi)涵

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售活動(dòng)，必須遵守本法。本法所稱(chēng)產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品。建設(shè)工程不適用本法規(guī)定；但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定。”本條規(guī)定有下列基本含義：

1.本法調(diào)整的產(chǎn)品僅限于經(jīng)過(guò)加工、制作用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品。

2.本法只調(diào)整生產(chǎn)和銷(xiāo)售這兩個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，不調(diào)整除這兩個(gè)環(huán)節(jié)之外的環(huán)節(jié)的產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題。

3.雖然如果把建筑工程的建造過(guò)程也視作加工制作過(guò)程的話(huà)，建筑工程也可稱(chēng)為“產(chǎn)品”，但本法明確規(guī)定這種“產(chǎn)品”不適用本法。

4.在未形成整體的建設(shè)工程之前，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備在生產(chǎn)和銷(xiāo)售中與其他工業(yè)品的屬性是相同的，因此經(jīng)過(guò)加工、制作用于銷(xiāo)售的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備適用本法。

準(zhǔn)確理解了上述內(nèi)涵后，不難得出下列結(jié)論：建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備只有處于生產(chǎn)和銷(xiāo)售領(lǐng)域時(shí)才受《產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整，當(dāng)其退出生產(chǎn)和銷(xiāo)售領(lǐng)域而進(jìn)入建筑工程領(lǐng)域時(shí)，則不受《產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整。工程建設(shè)者既不是建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的生產(chǎn)者，也不是銷(xiāo)售者，不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整的范圍。

二、準(zhǔn)確把握《產(chǎn)品質(zhì)量法》第六十二條“服務(wù)業(yè)”的范疇

《產(chǎn)品質(zhì)量法》第六十二條規(guī)定：“服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者將本法第四十九條至第五十二條規(guī)定禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品用于經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的，責(zé)令停止使用；對(duì)知道或者應(yīng)當(dāng)知道所使用的產(chǎn)品屬于本法規(guī)定禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品的，按照違法使用的產(chǎn)品(包括已使用和尚未使用的產(chǎn)品)的貨值金額，依照本法對(duì)銷(xiāo)售者的處罰規(guī)定處罰。”

請(qǐng)注意本條對(duì)經(jīng)營(yíng)者主體的表述，是表述為“服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”，就是說(shuō)只有“服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者”（而不是所有的經(jīng)營(yíng)者）將本法禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品用于經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的，才能依照本法對(duì)銷(xiāo)售者的處罰規(guī)定處罰，“服務(wù)業(yè)”以外的經(jīng)營(yíng)者使用本法禁止銷(xiāo)售的產(chǎn)品不適用本條規(guī)定。因此，準(zhǔn)確把握本條中“服務(wù)業(yè)”的范疇就至關(guān)重要。

那么，我國(guó)的“服務(wù)業(yè)”都包括哪些行業(yè)呢？對(duì)此，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)作出了明確規(guī)定。

統(tǒng)計(jì)局2003年制定、2012年修訂的《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》明確規(guī)定：“第一產(chǎn)業(yè)是指農(nóng)、林、牧、漁業(yè)（不含農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)）。第二產(chǎn)業(yè)是指采礦業(yè)（不含開(kāi)采輔助活動(dòng)），制造業(yè)（不含金屬制品、機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)），電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，建筑業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)，是指除第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)以外的其他行業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)包括：批發(fā)和零售業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，住宿和餐飲業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)，教育，衛(wèi)生和社會(huì)工作，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)，公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織，國(guó)際組織，以及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)中的農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)，采礦業(yè)中的開(kāi)采輔助活動(dòng)，制造業(yè)中的金屬制品、機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)。”

統(tǒng)計(jì)局在《三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定》修訂說(shuō)明中還明確指出：“鑒于目前服務(wù)業(yè)的口徑、范圍不統(tǒng)一，既不利于服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)和服務(wù)業(yè)核算，也不利于貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》以及國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于加強(qiáng)和完善服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)工作的意見(jiàn)》，因此，此次修訂三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定時(shí)，明確第三產(chǎn)業(yè)即為服務(wù)業(yè)。”

顯然，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)中，建筑業(yè)屬于第二產(chǎn)業(yè)范疇，不屬于第三產(chǎn)業(yè)即服務(wù)業(yè)。因此，建筑工程使用不合格建材不適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》第六十二條規(guī)定。

三、建筑工程使用不合格建材案件由建設(shè)主管部門(mén)查處

對(duì)建筑工程使用不合格建材產(chǎn)品的違法行為，《建筑法》及《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》都作出了監(jiān)督處罰規(guī)定。

《建筑法》第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)的建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督。”第七十六條規(guī)定：“本法規(guī)定的責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)的行政處罰，由頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)的機(jī)關(guān)決定；其他行政處罰，由建設(shè)行政主管部門(mén)或者有關(guān)部門(mén)依照法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定。依照本法規(guī)定被吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)的，由工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”《更高人民法院關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)能否對(duì)建筑領(lǐng)域轉(zhuǎn)包行為進(jìn)行處罰及法律適用問(wèn)題的答復(fù)》（〔2009〕行他字第6號(hào)）明確指出：“《中華人民共和國(guó)建筑法》第七十六條第一款中的‘有關(guān)部門(mén)’指的是鐵路、交通、水利等專(zhuān)業(yè)建設(shè)工程主管部門(mén)，不包括工商行政管理部門(mén)。除根據(jù)該條第二款吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，工商行政管理部門(mén)查處非法轉(zhuǎn)包建筑工程行為缺乏法律依據(jù)。”

《建筑法》第七十四條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有其他不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的行為的，責(zé)令改正，處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)；造成建筑工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，負(fù)責(zé)返工、修理，并賠償因此造成的損失；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，施工單位在施工中偷工減料的，使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的，或者有不按照工程設(shè)計(jì)圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的其他行為的，責(zé)令改正，處工程合同價(jià)款百分之二以上百分之四以下的罰款；造成建設(shè)工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，負(fù)責(zé)返工、修理，并賠償因此造成的損失；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)。”

法無(wú)授權(quán)不可為。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法人員應(yīng)摒棄“包打天下”的慣性思維，將建筑工程使用不合格建材案件移送建設(shè)主管部門(mén)，由建設(shè)主管部門(mén)予以查處。對(duì)此，原質(zhì)檢總局早有明確要求。原質(zhì)檢總局在關(guān)于實(shí)施《＜中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)質(zhì)檢法〔2011〕83號(hào)）指出：“《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，適用本法規(guī)定。因此，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)上述產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)可以進(jìn)入建筑工地進(jìn)行監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)施工單位使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備有質(zhì)量問(wèn)題，可以對(duì)建設(shè)單位和建設(shè)施工單位進(jìn)行調(diào)查，以此為線(xiàn)索依法追究生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。并將建設(shè)施工單位使用有質(zhì)量問(wèn)題的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的情況通報(bào)建設(shè)行政主管部門(mén)。”